礦產資源法在效力級別上高于自然保護區條例，同時最新修正的自然保護區條例對自然保護區內采礦的例外規定內容仍然予以保留，因此，不管是從法律法規級別還是從新法舊法效力來看，自然保護區內并非絕對禁止采礦。

　　就自然保護區礦業權清理整治來說，檢察機關針對的是自然保護區內的礦業權設置、退出等過程中相關行政機關違法行使職權或者不作為造成公益受損的行為，啟動檢察程序必須有相關法律法規作為支撐，否則可能存在依據不足的問題。

　　自2017年以來，中央環保督察組在督察各地生態環境損害責任問題中，多次追究自然保護區內礦業權相關問題。自然保護區內的礦業權亂象，對自然保護區內的自然生態系統、珍稀瀕危野生動植物物種以及有特殊意義的自然遺跡可能造成一定的破壞，亟需進行清理整治。

　　一、自然保護區礦業權現狀

　　據統計，當前我國有3343個礦業權涉及范圍與427個國家級自然保護區存在交叉，重疊面積為11.78萬平方千米，占國家級自然保護區面積的12.2%�；�于遙感監測發現，2020年全年，國家級自然保護區新增或規模擴大的采礦采砂、工礦企業、旅游設施和水電設施四類重點問題線索共為391處，總面積共為2.36平方千米。在當前“生態優先、綠色發展”的時代背景下，應當嚴格遵守自然保護區條例關于自然保護區內禁止采礦的規定，對于礦業權與自然保護區存在重合的情況需引起重視。

　　二、自然保護區礦業權清理整治相關問題

　　(一)自然保護區礦業權設置合法性問題

　　1.自然保護區內并非絕對禁止采礦。我國對礦產資源的勘查、開采實行許可證制度。國務院代表國家行使礦產資源的所有權。國務院授權國務院地質礦產主管部門對全國礦產資源分配實施統一管理。根據自然保護區條例第二十六條的規定，自然保護區內是禁止開礦活動的，但是法律、行政法規另有規定的除外。礦產資源法第二十條規定，非經國務院授權的有關主管部門同意，不得在國家劃定的自然保護區等國家規定不得開采礦產資源的其他地區開采礦產資源。那么，礦產資源法第二十條是否屬于自然保護區條例第二十六條中的“法律另有規定”?筆者認為，礦產資源法在效力級別上高于自然保護區條例，同時最新修正的自然保護區條例對關于在自然保護區采礦的例外規定內容仍然予以保留，因此，不管是從法律法規級別還是從新法舊法效力來看，自然保護區內并非絕對禁止采礦。

　　2.在自然保護區采礦需經國務院授權的有關主管部門同意。礦業權分為探礦權和采礦權。礦產資源法第二十條中“非經國務院授權的有關主管部門同意”針對的是采礦權，因此本文僅從采礦許可證審批的角度進行分析。根據礦產資源法、礦產資源開采登記管理辦法等相關規定，開采礦產資源，應當根據礦產儲量規模、類型等情況，分別由不同層級的地質礦產主管部門頒發采礦許可證。實踐中，自然保護區與采礦許可范圍重疊的情況也不在少數。那么，地質礦產主管部門在自然保護區頒發采礦許可證是否合法?

　　首先，如果采礦許可證頒發的時間在自然保護區成立之前，按照“法不溯及既往”的原則，該行政行為當然不違法，只涉及到礦業權退出自然保護區或者自然保護區范圍調整等問題。其次，如果采礦許可證頒發的時間是在自然保護區成立之后，頒發采礦許可證應當“經國務院授權的有關主管部門同意”。對于何為“國務院授權的有關主管部門”，實踐中有的認為是地質礦產主管部門，有的認為是自然保護區管理機構，也有的認為是自然保護區主管部門。

　　筆者認為，該主管部門應當是自然保護區有關主管部門，理由包括以下幾個方面：一是礦產資源法第十六條已經規定了地質礦產主管部門審批和頒發采礦許可證的職責，沒有必要新設一條專門規定需要經過該部門同意。二是在自然保護區采礦可能會影響到自然保護區內的自然生態系統、珍稀瀕危野生動植物物種以及有特殊意義的自然遺跡，從邏輯角度也應當是征得自然保護區主管部門的同意更為合理。三是《環境保護部、發展改革委、財政部等關于進一步加強涉及自然保護區開發建設活動監督管理的通知》規定:“自然保護區設立之后各項手續完備且已征得保護區主管部門同意設立的探礦權、采礦權和取水權，要分類提出差別化的補償和退出方案”，可推定礦產資源法第二十條中的“國務院授權的有關主管部門”應當是自然保護區有關主管部門。即此種情況下，地質礦產主管部門頒發采礦許可證時如沒有征得自然保護區主管部門同意，即存在行政違法行為。

　　(二)自然保護區礦業權退出相關問題

　　我國對于在自然保護區采礦原則上是禁止的，但是現實中又存在自然保護區和礦業權重疊的矛盾。中央及國家部門多次出臺相關政策文件，要求自然保護區內礦業權依法退出。值得注意的是，這些規定關于退出的相關表述不一，如“停止勘查開采活動”“限期退出”“逐步有序退出”。對此，筆者認為，“停止勘查開采活動”與“限期退出”“逐步有序退出”有先后關系，“停止”是“退出”前提，“停止”應當是立即的，而“退出”可以是限期或者逐步的，具體需要各地根據實際情況明確具體退出方案。

　　三、行政公益訴訟介入路徑分析

　　針對自然保護區內的礦業權亂象問題，檢察機關可以通過行政公益訴訟檢察職能，維護自然保護區內生態環境和自然資源。

　　(一)明確存在公益受損情況

　　如前所述，自然保護區內的礦業權設置可能是違法的，也可能是合法的。其中，違法的情況既有地質礦產主管部門違法核發、延續、變更采礦許可證，即在審批過程中未征得自然保護區主管部門同意;也有自然保護區主管部門在地質礦產主管部門征求意見時，任意出具同意的意見。這些行為違法或者不作為的情況，可能導致自然保護區內的自然生態系統、珍稀瀕危野生動植物物種以及有特殊意義的自然遺跡的破壞，即損害國家利益或者社會公共利益。對此，檢察機關可以以行政公益訴訟的方式介入自然保護區礦業權清理整治。

　　(二)防止出現“一刀切”問題

　　一方面，自然保護區根據功能劃分，可以分為核心區、緩沖區和實驗區。根據中央及相關部委文件要求，核心區、緩沖區要立即停止勘查開采，逐步有序退出，而緩沖區內不造成明顯影響的，可采取依法依規相應調整一般控制區范圍等措施妥善處理。另一方面，礦業權人經過合法程序取得的礦業權，是基于對政府信賴形成的值得保護的利益，屬于物權法、行政許可法等法律法規規定的“行政信賴保護權益”，政府及相關部門在督促其退出過程中，要注重區分違法礦業權，做好分類補償工作。

　　(三)不能逾越檢察職責范圍

　　檢察機關在辦理行政公益訴訟案件時，要注意司法的謙抑性，正確處理司法權與行政權的關系，不能“越界”“越權”。就自然保護區礦業權清理整治來說，檢察機關針對的是自然保護區內的礦業權設置、退出等過程中相關行政機關違法行使職權或者不作為造成公益受損的行為，啟動檢察程序必須有相關法律法規作為支撐，否則可能存在依據不足的問題。在具體工作方式上，可以靈活運用磋商、訴前檢察建議、提起行政公益訴訟等方式，督促相關行政機關依法履行職責，實現自然保護區礦業權盡快完成清理整治。